政府收費(fèi)公路融資改革:告別銀行貸 發(fā)行“公路債”

原標(biāo)題:告別銀行貸 發(fā)行“公路債”——政府收費(fèi)公路融資迎顛覆性改革

財(cái)政部、交通運(yùn)輸部12日聯(lián)合對(duì)外發(fā)文，決定今年在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。

從昔日政府高度依賴銀行借貸籌資修路，到未來(lái)政府只能靠發(fā)債破解融資難題，這一顛覆性改變能否緩解我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)融資困境，防范收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?

開(kāi)“前門”補(bǔ)融資缺口

2016年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2016年全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為4.86萬(wàn)億元，其中政府還貸公路2.61萬(wàn)億元，經(jīng)營(yíng)性公路2.25萬(wàn)億元。

這樣的債務(wù)余額意味著什么?“相當(dāng)于政府還貸公路每收10元通行費(fèi)，有7元需要支付給銀行等債權(quán)人用于償還債務(wù)利息，其中不包含償還債務(wù)本金支出。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級(jí)工程師王燕弓說(shuō)，由于債務(wù)規(guī)模較大、銀行貸款融資成本偏高，使得收費(fèi)公路特別是政府還貸公路的利息負(fù)擔(dān)十分沉重。

2016年，政府還貸公路的利息支出為1278億元，占1811億元通行費(fèi)收入的70.6%。“無(wú)論是政府還貸公路還是經(jīng)營(yíng)性公路，建設(shè)投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務(wù)性資金。”王燕弓說(shuō)。

自從2015年《預(yù)算法》修訂出臺(tái)后，國(guó)家對(duì)政府舉債方式收緊和規(guī)范，政府不能再靠銀行貸款對(duì)新修建的收費(fèi)公路進(jìn)行融資。原先政府“貸款修路、收費(fèi)還貸”的模式無(wú)法為繼，必須開(kāi)辟新的融資渠道，滿足全國(guó)所有收費(fèi)公路的建設(shè)需求。

我國(guó)收費(fèi)公路分為“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”兩部分，前者是指政府交通主管部門利用貸款修建的公路，后者是指社會(huì)資本通過(guò)BOT方式投資建設(shè)或者有償受讓收費(fèi)權(quán)的公路。

按照國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，我國(guó)將建成11.8萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)，另規(guī)劃1.8萬(wàn)公里遠(yuǎn)期展望線，基本實(shí)現(xiàn)高速公路對(duì)城區(qū)20萬(wàn)以上人口城市的全覆蓋。截至2016年底，國(guó)家高速公路網(wǎng)已經(jīng)建成通車9.92萬(wàn)公里，完成了約73%的建設(shè)目標(biāo)，剩下的主要集中在中西部地區(qū)，大多是難啃的“硬骨頭”。

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院高級(jí)工程師楊建平說(shuō)，由于經(jīng)營(yíng)性公路對(duì)投資回報(bào)的要求，在公路建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益偏低、但社會(huì)效益非常高的地區(qū)和路線，依然需要依靠政府出面，通過(guò)依法發(fā)行專項(xiàng)債券的方式籌集收費(fèi)公路建設(shè)資金，就是開(kāi)“前門”補(bǔ)融資缺口。

“堵后門”確保償還能力與發(fā)債規(guī)模相匹配

我國(guó)收費(fèi)公路償債資金壓力與公路建設(shè)資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設(shè)需求，另一方面是債務(wù)的階段性、局部性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視。發(fā)行收費(fèi)公路政府專項(xiàng)債券，會(huì)給公路建設(shè)帶來(lái)什么影響?

試行辦法明確，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先用于國(guó)家高速公路項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)。

“這將有效遏制一些地方的盲目建設(shè)。”王燕弓表示，與以前政府還貸公路“修多少路，貸多少款”的方式相比，未來(lái)政府收費(fèi)公路是按照“發(fā)多少債，修多少路”的方式發(fā)展，兩者在規(guī)模控制方面有著本質(zhì)的區(qū)別。后者可以通過(guò)對(duì)不同地區(qū)、不同時(shí)間、不同項(xiàng)目發(fā)行政府專項(xiàng)債券額度的調(diào)控，有效調(diào)整收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏，確保政府收費(fèi)公路償還能力與發(fā)債規(guī)模相匹配。

根據(jù)試行辦法，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金不得用于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，也不得用于非收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護(hù)支出，也不得用于償還存量債務(wù)。債券收支納入政府性基金預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督;收費(fèi)公路專項(xiàng)債券按照市場(chǎng)化原則發(fā)行，期限、結(jié)構(gòu)明確合理，信息公開(kāi)透明，便于市場(chǎng)和公眾監(jiān)督。

“有利于降低偏高的融資成本、合理控制債務(wù)規(guī)模、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可以大幅降低收費(fèi)公路投資門檻，將動(dòng)輒幾十、上百億的巨額投資化整為零變?yōu)閷ｍ?xiàng)債券，吸引包括中小投資者在內(nèi)的更多社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”王燕弓說(shuō)，通過(guò)政府增信作用，給予社會(huì)投資者穩(wěn)定預(yù)期和公開(kāi)、透明、合理的投資回報(bào)，可以避免社會(huì)資本直接投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

算好收費(fèi)公路發(fā)展細(xì)賬

“和收費(fèi)公路總體債務(wù)相比，發(fā)行債券只是杯水車薪。”楊建平說(shuō)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，是針對(duì)未來(lái)要修建的公路，屬于增量部分，對(duì)于已經(jīng)建成的政府還貸公路，也就是存量部分，并不適用。收費(fèi)公路背后的主要支出是剛性的，債依然要還，路依然要養(yǎng)。

關(guān)于收費(fèi)公路，群眾希望降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或減免通行費(fèi)。“一旦收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)突破連利息都無(wú)法支付的警戒線，需要借新還息時(shí)，收費(fèi)公路債務(wù)雪球?qū)?huì)越滾越大，失去控制。”國(guó)家行政學(xué)院交通運(yùn)輸管理改革研究課題組組長(zhǎng)王偉說(shuō)，在收費(fèi)公路整體收不抵支、收支缺口逐年成倍擴(kuò)大的情況下，減免通行費(fèi)的實(shí)質(zhì)是在降低收費(fèi)公路的還本付息能力，意味著償債能力的下降和償債進(jìn)度的放緩。

從2016年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)看，當(dāng)年收費(fèi)公路整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但由于存在收支缺口4143.3億元，大量債務(wù)需要依靠舉借新債償還，這會(huì)使未來(lái)的償債壓力逐年加大。

“能否清償債務(wù)余額，主要取決于未來(lái)收入的變化和收費(fèi)期限的長(zhǎng)短。”王偉說(shuō)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于收費(fèi)期限，只要收費(fèi)期限能符合實(shí)際需要，收入覆蓋管養(yǎng)成本、利息后還具有還本能力，最終實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償?shù)膯?wèn)題不大。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院研究員虞明遠(yuǎn)說(shuō)，公路交通的巨大成就和巨額債務(wù)的矛盾，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)公路發(fā)展需求增長(zhǎng)與政府財(cái)政能力不足的矛盾，成為我國(guó)公路的深層次、突出矛盾。

有沒(méi)有解決公路建設(shè)的巨額債務(wù)與發(fā)展資金、促進(jìn)公路可持續(xù)發(fā)展的治本之策?“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃明確提出，完善收費(fèi)公路政策，逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。

虞明遠(yuǎn)表示，要算好收費(fèi)公路發(fā)展細(xì)賬，厘清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)投資壓力，避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的問(wèn)題。盡快修訂完善收費(fèi)公路管理?xiàng)l例。政府的公共財(cái)政性資金要更多投向國(guó)省道干線和農(nóng)村公路的建設(shè)、改造與養(yǎng)護(hù)，建立健全公路管理體制，使有限的資金發(fā)揮最大的效益;對(duì)于占路網(wǎng)不足4%的收費(fèi)公路，要更多利用社會(huì)資源，探索有效地收費(fèi)公路管理的體制機(jī)制。

(記者 趙文君 劉紅霞 申鋮)