3月15日起，《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》和《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》正式實施，全省500多個無人島正式招募“島主”。事實上，民間資本早已渴望向散落海中的無人島涌動。自上世紀90年代末至今，無人海島開發(fā)先后經歷熱潮、叫停、解凍和規(guī)范重啟的過程。在寧波等地，無人島島主早已經屢見不鮮，只不過與外界對他們“坐享私密陽光沙灘”的想象不同，島主們的日子似乎并不好過,無人島的商業(yè)開發(fā)也尚無真正意義上的成功典范。隨著近期包括山東在內的多省市政策制定的提速，無人島開發(fā)“頂層設計”方案初步成型，投資者們期許著這一現(xiàn)狀能夠改觀。
沒一個億別當島主?
個人或企業(yè)要想成為“島主”，需要通過海洋局購買島嶼使用權并取得海島證，這意味著層層的審批、巨額的投資承諾、高規(guī)格的生態(tài)保護措施以及不確定的海洋風險。
在林東的印象中，每次涉及無人島開發(fā)的新聞一發(fā)布，他都會接到一波又一波的咨詢電話。
42歲的廣東人林東上個世紀90年代末開始島嶼投資，擁有20多個島嶼的他算得上國內島主圈里的“達人”。2007年，為了探索更科學的國內外島嶼投資模式，他發(fā)起籌建了中國島主聯(lián)盟。
在林東記憶中，真正的無人島開發(fā)熱潮出現(xiàn)在2000年之后。2003年，國家海洋局等多部門聯(lián)合發(fā)布了《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，首次明確提出個人可申請利用無居民海島。但因為缺乏相關保護條例，粗放的開發(fā)使炸島、毀島現(xiàn)象頻發(fā)，一些開發(fā)不當的“爛尾島”給生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。之后，無人島的開發(fā)利用一度被叫停。
“那時海島開發(fā)還沒有統(tǒng)一規(guī)劃，都是跟地方政府或職能部門直接簽訂合同，成本很低。”林東認為，從長遠來看，嚴格的開發(fā)政策十分必要。而2010年實施的《中華人民共和國海島保護法》也確實像一道分水嶺，在“保護優(yōu)先、適度利用”的原則指導下，大大提高了海島開發(fā)的門檻。
“現(xiàn)在國家對海島的管理比陸上開發(fā)嚴格多了。”林東分析，個人或企業(yè)要想成為“島主”，需要通過海洋局購買島嶼使用權并取得海島證，這意味著層層的審批、巨額的投資承諾、高規(guī)格的生態(tài)保護措施以及不確定的海洋風險。他曾直白地勸告咨詢者：“開發(fā)海島沒有5000萬到1個億就不要想了。”
“感興趣的企業(yè)和個人很多，但真正進入開發(fā)程序的極少。”林東稱，向社會出讓的無人島功能定位大都具有明確的公眾性、商業(yè)性，要想成為真正意義上的個人島主還不現(xiàn)實。這讓一部分希望通過島嶼獲得高端私密感的投資者轉向海外，“他們會更多地考慮海外開發(fā)空間更大、氣候和水質條件更好的島嶼。”
但在無人島的商業(yè)開發(fā)史上，尚無真正意義上的勝利者。經常被提起的是當年年僅28歲的“溫州第一女島主”陳曉嫻。2003年陳曉嫻?jié)M懷希望承包了溫州洞頭縣附近海域的最大無人島 ——竹嶼島，想將其開發(fā)成一大旅游景點。但超出預估的海島建設和維護成本讓她感覺“錢就像水流進沙漠一下就沒影了。”2011年2月底，由政府補助100余萬元后，陳曉嫻徹底退出開發(fā)，損失接近投資總額的三分之二。
復雜審批加大風險
寧波市的大羊嶼島出讓后，前期兩年的項目論證、審批程序超出投資者的預期，從拍下使用權到開土動工，時間已經過去3年。
寧波市象山大羊嶼島是我國首個公開拍賣出讓使用權的島嶼，其50年使用權于2011年11月被上海高寶投資有限公司以2000萬元價格拍下。大羊嶼島一直被業(yè)界認為是無人島開發(fā)的范本，但記者采訪發(fā)現(xiàn)，即使是這個范本，曾經也一度度日維艱。
“現(xiàn)在做的工作很大一部分都是當初沒想到的。”說起作為先行者范本的大羊嶼島，浙江省寧波市大目灣開發(fā)管委會招商投資服務科陳錫雷感嘆。相比以往關注度較高的淡水、用電等基礎配套問題，審批、管理機制的理順是進入開發(fā)階段后更亟需解決的一大問題。
“單是一根管線建設，牽涉的部門就特別多。”陳錫雷解釋，海島地下管線、碼頭、地基的建設，往往牽涉到爆破，一般會涉及公安、海事、航管、通信、環(huán)衛(wèi)、農林等多個部門，“很多時候要主管副縣長，或者省管辦進行協(xié)調。”
出于對海洋生態(tài)的嚴格保護，項目的環(huán)境評估也歷時較長。在楊偉華的印象中，項目的環(huán)境評估引發(fā)了國家、省、市、縣四級海洋漁業(yè)部門的研究討論，“專家評審開會反反復復好多次，海洋上的數據需要有一段時間去搜集和監(jiān)測，非常耗費時間。”
前期接近兩年的項目論證、審批程序已經超出投資者的預期，從拍下使用權到開土動工，時間已經過去3年。
“在我們之前，無人島開發(fā)并無先例，很多部門都不知道怎么做，一般陸地開發(fā)半年可以辦下來的手續(xù)，海島開發(fā)接近兩年才能落實。”楊偉華表示，復雜的審批增加了企業(yè)面臨的風險。幾年中，市場在變化，受整體經濟形勢的影響，原來高端的游艇消費定位不得不有所回調，“現(xiàn)在把整個消費的價位貼近中產階級，更偏重旅游方面。”
讓陳錫雷欣慰的是，經過這幾年的摸索，大羊嶼島開發(fā)總算步入正軌，“游艇俱樂部主體工程即將完工，今年將繼續(xù)推進度假式酒店開發(fā)。”
但新的問題也隨之出現(xiàn)。“很多金融機構對項目都有興趣，卻因建設用地目前還沒有政策規(guī)定是否可以分割產權，而產權不明致使金融機構無從進行風險評估，影響了后續(xù)融資的落地。”楊偉華說。
開發(fā)什么，怎么開發(fā)?
為了推進無人島開發(fā)，去年財政部聯(lián)合國家海洋局，在全國選取了大約10個島嶼進行無居民海島利用模式探索工作。如何在基礎設施條件落后的海島上，充分利用周邊海域資源實現(xiàn)生態(tài)化開發(fā)，是探索的一個難點。
2010年海島保護法實施后，無人島就曾向社會拋出橄欖枝。2011年4月12日，國家海洋局公布了我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個省區(qū)，共計176個無居民海島，其中山東有5個島。
2013年7月，山東首座無居民海島使用權證書落戶日照市桃花島，山東無人島開發(fā)利用由此開啟。3月10日，日照桃花島旅游開發(fā)有限公司周經理在采訪中告訴記者，桃花島總共分兩期建設，計劃總投資3000萬。目前，用于基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境改善的一期工程已經完工，耗資800多萬，二期的景觀建設仍在等待后續(xù)設計，預計整體完工仍需一年半時間，島嶼開發(fā)仍在摸索中。
作為山東省首批5個待開發(fā)無人島中的兩個，威海市褚島、宮家島的保護和利用規(guī)劃一度通過了山東省海洋與漁業(yè)廳組織的專家審查，即將進入招標階段。但3月9日，記者從省海洋與漁業(yè)廳獲悉，目前這兩個島嶼一直沒有進行后續(xù)招標。
“島嶼進入開發(fā)名錄只是意味著你可以開發(fā)，但具體開發(fā)什么，怎么開發(fā)，還需要認真研究。”威海市海洋與漁業(yè)局海島管理科崔科長向記者解釋，鑒于當時山東省尚未出臺具體的統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃，為了避免冒然開發(fā)對島嶼造成生態(tài)破壞，威海市采取了謹慎態(tài)度，一直在等待省級海島保護規(guī)劃的制定。
國家海洋局第一海洋研究所海島海岸帶研究中心主任豐愛平接受記者采訪時透露，為了推進無人島開發(fā)，去年財政部聯(lián)合國家海洋局，在全國選取了大約10個島嶼進行無居民海島利用模式探索工作，“這些工作剛剛起步。”豐愛平表示，如何在基礎設施條件落后的海島上，充分利用周邊海域資源實現(xiàn)生態(tài)化開發(fā)，是探索的一個難點。
不可能復制馬爾代夫
豐愛平認為，我們國家的海島尤其北方的海島，不具有馬爾代夫、巴厘島的資源特色。因此海島開發(fā)要與周邊陸地、海洋、島嶼聯(lián)動，組團發(fā)展，做大發(fā)展空間，單個海島開發(fā)很難盈利。
3月15日實施的《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》與《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》，對無人島確權進一步明確 —— 經營性用島以及有兩個以上使用意向的無居民海島，一律實行招標、拍賣或者掛牌方式進行確權，全省500多個無人島正式招募“島主”。
在長期從事海島研究的豐愛平看來，確權非常重要，但只是海島開發(fā)的起步，找準未來的規(guī)劃和產品定位才是關鍵。“就青島而言，島嶼旅游的開發(fā)需要考慮與陸地沙灘旅游、山地旅游等區(qū)分，不能再打‘陽光、沙灘、海鮮’的牌子。”
豐愛平建議，島嶼旅游考慮到旅游成本相對較高，必須定位為“中、高”結合，且以“高”為主。如可以開發(fā)海島探險、野外生存、海島垂釣、海防與特色漁家文化體驗、私密性浪漫旅游等特色化、定制化的旅游產品。“我們國家的海島尤其北方的海島，不具有馬爾代夫、巴厘島的資源特色。因此海島開發(fā)要與周邊陸地、海洋、島嶼聯(lián)動，組團發(fā)展，做大發(fā)展空間，單個海島開發(fā)很難盈利。”
在陳錫雷看來，無人島開發(fā)并不是簡單的“政府搭臺，企業(yè)唱戲”，“把島賣出去才是工作的開始。”他想起那些在各個部門間輾轉協(xié)調的經歷，提醒后來者，“如果政府管理機制理不順，部門間互相推脫，配套服務跟不上，島嶼開發(fā)就會陷入困境。”
這樣的開發(fā)思路在《山東省海島保護規(guī)劃》中已經有鮮明體現(xiàn)。根據規(guī)劃要求，依據海島的自然屬性、區(qū)位屬性以及海洋資源條件，構筑“一核兩區(qū)十團”的海島分區(qū)總體布局，統(tǒng)籌岸線、海島以及海洋資源的開發(fā)。
隨著無人島開發(fā)的穩(wěn)步推進，生態(tài)保護的壓力也隨之增加。
國家海洋局第一海洋研究所趙炳來教授表示，海島開發(fā)的生態(tài)保護由誰來監(jiān)管是一個大問題。豐愛平也認為，海島的承載力研究和生態(tài)化監(jiān)管迫在眉睫，急需在國家承載力監(jiān)測預警機制框架下，提出一套海島生態(tài)和承載力監(jiān)測預警、應用考核方法，明確管什么、誰來管、怎么管，才能使生態(tài)監(jiān)管落到實處。“這些工作從國家層面來看，都正在進行。”
■數據
2013年5月，山東省海洋與漁業(yè)廳公示的《山東省海島保護規(guī)劃》數據顯示，山東省管轄海域中共有海島589個，其中無居民海島557個,無居民海島中適度利用類海島199個，占所有海島數量的35.73%。在經過兩年的先期試水后，山東省針對其負責管轄的無人島，于2015年3月中旬起正式掛牌公開招募“島主”。
業(yè)界目前普遍認為，海島開發(fā)最難辦的有四件事：一是租用年限太短導致成本回收慢;二是交通、淡水及電力資源問題;三是游客資源組織難;四是臺風的危害。一位海島海岸帶研究人士提供的數據顯示，在青島市有開發(fā)活動的無居民海島中，目前80% 以上的海島從事農林牧漁等最基礎的開發(fā)方式，兼顧生態(tài)性的商業(yè)開發(fā)還有待破冰。
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